人口疏散体系建设，是人民防空六大体系建设之一，是战时防空、平时防灾，顺利将人口、物资和工业设施分散撤离并妥善安置在安全地区，确保减少人员伤亡和物资损失，有效保护战争潜力的重要行动，是城市防空袭斗争的一项重要任务。人口疏散体系建设包含疏散预案建设、疏散场所建设、组织指挥体系和预案运行机制等方面内容，是一项综合性、系统性民生工程，是开展人防应急准备工作的有效载体，是城市应急救援体系的重要内容。因此，搞好人口应急疏散体系建设事关重大，直接关系到人民群众的生命安全和社会稳定，如何建设一个管用、好用的人口疏散体系，是各级人防部门需要认真思考、不断探索实践的重要课题。近年来，各地人防在人口疏散体系建设方面做了许多工作，取得了一定成效。但一些地方也还存在着认识上不到位、建设上不系统等问题和差距。滁州市人防办立足于市情、办情实际，积极开拓创新，不断探索人口疏散体系建设新思路。
精心制订人口疏散预案 突出“细”
2006年，省办下达制定城市人口应急疏散方案任务后，滁州市人防办领导高度重视，及时请示汇报市政府、军分区，组织召开人防指挥部会议，研究部署任务，协调工作分工。并专门成立由人防牵头，相关部门和单位参与的方案制定领导小组，加强对这一工作的组织领导。滁州市人防办分管领导一面带领相关人员外出调研，学习兄弟人防的经验做法，一面组织人员深入有关部门、疏散街道、社区和预定疏散地域采集人口疏散方案构成要素信息，在重点摸清城市综合保障能力、城市疏散区域人口数量和组成、疏散基地和疏散地域接收安置条件和保障能力的基础上，围绕疏散原则和要求，结合城市重点目标分布情况及周边交通状况，于2007年底形成了市本级人口疏散方案初稿。2008年10月经反复会审论证，正式定稿，经有关部门批准颁发施行。滁州市本级是由琅琊和南谯两区组成，琅琊区为城市中心区域，南谯区为郊区农村，市本级城市人口疏散任务主要是把琅琊区部分街道社区内重点目标附近的人口疏散到南谯区部分乡镇农村，根据市本级行政区划特点和人口疏散任务的实际，为进一步细化市本级城市人口疏散方案，保障方案层次对接和落实，滁州人防办又相继组织制定了《琅琊区城市人口应急疏散保障方案》、《南谯区城市人口应急疏散接收安置保障方案》。同时还组织先期试点建设的某疏散基地和某疏散地域制定了相应的《某疏散基地城市人口应急疏散接收安置保障方案》、《某疏散地域城市人口应急疏散接收安置保障方案》，较好地实现了部分街道与乡镇，社区与行政村、度假村，社区居民户与农村居民户、度假村客房的对接，初步建立了人口疏散预案的层级梯次模型。
健全完善组织指挥体系 突出“实”
人口疏散组织指挥体系是人口疏散体系建设的灵魂和关键环节，也是落实方案、完成任务的重要保障。为此，滁州市人防办依据人口疏散任务的需要，围绕实现上下对接联动目标，对市城市人口应急疏散组织指挥机构进行了编组，落实人头、岗位、职责和任务。市本级和琅琊区、南谯区分别成立城市人口应急疏散指挥部，琅琊区的4个街道和南谯区对口接收的4个乡镇分别成立了人口疏散办公室和人口疏散接收安置办公室。进一步延伸了人口疏散组织指挥体系的深度和广度，还在先期试点建设的某疏散地域和某疏散基地，相应设立了城市人口疏散组织指挥机构，成立了人口疏散领导小组，把疏散基地和疏散地域企业管理机构工作成员、行政村“两委”成员纳入组织指挥机构编组，进而把行政村村民组组长、度假村客房服务员编为人口疏散接收安置引导员，使城市人口应急疏散组织指挥体系更加健全完备。
因地制宜建设疏散场所 突出 “新”
滁州市地属经济欠发达地区，人防工作由于种种原因，起步晚，基础薄弱，历史欠帐较多，人防指挥工程、主城区功能配套地下工程、指挥通信平台等工作也正处在兴建和完善当中，可以说任务繁重，资金投入缺口大，为此，我们立足实际，积极开拓创新，充分挖掘社会资源，采取“结合”和“挂靠”的形式，开展人口应急疏散场所建设。一是结合帮扶新农村建设开展疏散地域建设。2006年10月，安徽省第三批选派帮扶农村建设工作启动，滁州市人防办受领帮扶市辖南谯区某村，并选派一名同志任该村第一书记的任务，2009年根据市委组织部的要求，办党组又与该村党支部建立了城乡基层党组织结对共建关系。在落实选派帮扶、结合共建工作要求和职责过程中，滁州市人防办领导通过下村调研指导工作中敏锐地发现，结对帮扶新农村建设任务、利用农村基层组织开展疏散地域建设是一条很好的途径，也是一条捷径。经过一年多时间反复实地勘察、论证和可行性分析，最后确定在距城17公里，交通便捷、物产和水资源较为丰富，交通、卫生等基础设施条件较好的南谯区某村试点建设疏散地域。在帮扶中，滁州市人防办有意识地加强该村党支部建设、规范村“两委”工作和帮扶改善该村水利设施、村间道路、医疗卫生等生产生活基础设施条件。2008年7月，滁州市人防办又根据疏散地域日常建设和管理的需要，先后投资约十余万元建立了人口疏散地域管理站，完备站内接收安置所需设施。此举既帮扶了农村建设，又较好推动了人防业务的开展；二是依托生态休闲度假资源建立疏散基地。滁州市生态休闲度假资源十分丰富，有国家级森林公园多处，且建设和管理工作都较为成熟。某生态休闲度假村依山临湖而居，交通便利，生活、通讯设施完备，拥有完善、严格的专业管理机构，总面积4.2万亩，建筑面积约20万平方米，已投入使用的建筑面积为40650平方米、客房452套，在建尚未投入使用的建筑面积为14850平方米、客房216套。如何利用公共社会资源建设城市人口应急疏散基地，防止重复投资、资源浪费，充分发挥其战备效益和社会效益，是滁州市人防办在深入开展“五化” （防空防灾一体化、人防管理法制化、人防工作社会化、人防机关“准军事化”、人防内外关系和谐化）建设大讨论、推进人防全面建设的基础上谋划出的新思路。同时，滁州市人防办还考虑到来安县（某生态休闲度假村所在地）作为市委、市政府“大滁城建设”决策中的三个副中心之一的实际，经与该企业多次协调会商，决定采取挂靠的形式，依托某生态休闲度假村经营管理机构建设疏散基地。为加强对疏散地域和疏散基地的管护，本着建管并重的原则，还专门制定了相关制度和人员职责，与他们签订了管护协议，组织了管护人员培训，邀请负责人参加人防工作会议，形成了较好的运行模式。
精演实练检验体系建设 突出“真”
为进一步检验市各级制定的城市人口应急疏散预案的可行性，锻炼提高各级城市人口应急疏散组织指挥机构编组人员在思想动员、组织指挥、运输保障、医疗保障、通联保障、交通保障、物资保障、接收安置保障等方面的组织协调能力和执行能力，增强广大人民群众的国防观念和人防意识，滁州市人防办相继组织了结合某中学组织部分师生到农村体验生活开展应急疏散演练和想定空袭或突发公共事件背景下某重点目标所在街道社区部分居民开展应急疏散演练。一是组织某中学部分师生疏散到某村疏散地域。主要是围绕人口疏散方案的总体部署和要求，专门制定了具体的工作实施方案，联合学校、疏散地域接收安置机构，按照人员集结、途中运输、通信联络、接受、引导分散安置到农户家中和人员收拢等步骤，进行组织保障，开展演练；二是组织某重点目标所在街道社区部分居民疏散到某疏散基地。启动市本级预案，市人口疏散指挥部研究部署任务，定下决心，召开街道社区和度假村工作疏散安置协调部署会，建立组织协调渠道，认真做好各项准备工作。演练中紧扣方案的规定和要求，严格按照程序、方法步骤精演实练，重点围绕人员快速动员集结、人员编组和车辆编队、接受安置、生活保障等环节练组织、练指挥、练协同，从而不断提高疏散演练的组织能力和水平。
立足实际，积极开拓创新，充分利用现有经济社会资源，机关、基层、企业联手，多渠道、多途径加强疏散体系建设，实现部门合作，机关与企业及城市与农村互动，打造共建双赢平台，实现自我发展，是充分发展人防工作社会效益、经济效益、战备效益的客观要求，也是城市人口疏散体系建设的出发点和落脚点。面临新形势新任务，滁州市人防办坚持与时俱进，克难奋进，为把城市人口疏散体系进一步做实、做强作出了不懈努力，较好地促进滁州人防全面发展。 （戴恒兵 牟文军）
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