人民防空既是国防的重要组成部分，也是各级政府应对突发公共事件可资利用的重要力量。逐步建立防空防灾一体化的民防体制，为战时有效组织实施人民防空和平时应对突发公共事件提供服务和保障，这是人防与国际接轨的需要，是城市化进程推进的需要，是经济社会快速发展的需要，更是坚持以人为本，最大限度地保护国家和人民群众生命财产安全的需要。全国第五次人民防空工作会议提出了人防建设必须由单一的防空袭体制向防空防灾相结合的体制转变，这是党中央、国务院、中央军委审时度势做出的重要决策，为人防事业改革发展指明了方向。结合本人从事人防工作的实际，本文就构建防空防灾一体化建设问题谈点粗浅看法。
一、防空防灾一体化建设是经济社会发展的客观要求
防空防灾一体化是指民众参与实施的战时防空和平时防灾相结合的行动。和平时期，建立平战一体的公民保护体制，在政府社会公共安全管理体系内，参与平时突发事件的预防和应急救援工作，走防空防灾一体化建设的平战结合的发展道路，是世界各国的普遍做法。目前，世界上有80多个国家相继制订了《民防法》，并形成了比较完整的体系和应急措施，做到了管理制度化、组织社会化、抗灾专业化、投资多元化，加强了政府各部门的管理与合作，建立了防灾管理机构和灾害预测制度，调度和发挥社会各种力量，组织抢险救灾训练，普及国民安全减灾教育。我省在这方面尚处于探索、研究与试点阶段，如何在现行法律、法规与政府的框架内，建立、调整、充实、完善政府应对灾害性公共安全的应急机制，已成为摆在各级党委、政府面前的重大课题。可以说，人民防空由单一的防空袭体制向防空防灾相结合的民防体制转变，是适应经济社会发展的需要，是与国际民防接轨的必然要求。
二、防空防灾一体化建设的独特优势
战争灾害与自然、人为灾害和突发事故的预防和救援措施具有共同性，人民防空在应对自然灾害和突发事故的预防和救援方面具有显著的优势。在以经济建设为中心的发展时期，发挥人防特有优势，利用人民防空现有指挥通信网络和设施设备、报警手段和人防救援专业队伍，积极为经济建设、社会发展服务，把人防战时功能应用到相近领域，承担政府指挥有关抢险救援和组织协调职能及任务，是推进人防事业持续稳定发展的正确道路。一是依托人防构建防空防灾应急机制具有指挥体系上的优势。防范和处置公共突发事件必须有一个在政府统一领导下，由多部门、多领域、多层次、多方位构成，集法律制度的支撑、物质技术的保障、灾害信息的管理、公众心理的引导等为一体的应急反应机制。人防部门在指挥体系建设和综合协调军政军民关系、调度发挥政府各职能部门的作用上具有独特的优势。因为人防部门是目前各级政府机构中唯一受军政双重领导和指挥的行政机关，建立有上下连通的完整指挥体系，而且《中华人民共和国人民防空法》和相关政策法规也赋予了人防行政部门有协调规建、城管、电力、卫生、公安、邮电、交通、运输等部门的法定职责。与政府其他部门相比，人防部门更能有效地发挥预警、综合协调、信息收集与管理、资源调配等行政职能。二是依托人防构建防空防灾应急机制具有保障体系上的优势。经过多年的建设，人民防空基础设施建设更具规模，具备一定的应付综合性、复合型灾害救援能力。完善、配套的人防工程体系在平时的防灾救灾中可以提供避难场所；集防空防灾应急指挥为一体、具有现代水平的指挥所工程，可以为政府提供指挥平台和指挥保障；人防通信专用网络系统、人防空情接收自动化系统和警报报知网系统等灵敏可靠的通信警报体系，具有较强的应急指挥快速反应能力；相当数量的抢险抢修、医疗救护、消防、治安、防化防疫、通信、运输等人防专业队伍，具有较强的抢险救灾能力；切实可行的预案保障体系稍作调整和修订，就可以转为平时抢险救灾、应急救援之用。由此可见，依托人防构建公共突发事件应急机制，可以充分挖掘人防现有资源的潜力，实现一笔投资多种效益，避免重复建设，节约行政成本，符合现代政府政务统一、规范行政的基本要求。
三、构建防空防灾一体化应急机制的时机已经成熟
人民防空部门从单纯的战时防空建设转变为防空防灾一体化建设，必须与政府有关部门配合，建立结构完整、综合协调、统一指挥的应急机制。目前，我国应急救灾的基本力量是军队，灾后的善后工作主要依靠民政部门，组织机构是按业务分工各管一行。带来的主要问题是政出多门，难以统一规划、统一使用力量，而且临时性的机构多，既不符合精干、合成、高效的机构设置原则，也难以满足防灾救援的需要。为解决这一问题，近几年许多省市先后进行了人防向民防转变的防空防灾一体化建设试点工作，探索了防空防灾一体化建设的路子，总结了可借鉴的经验做法。可以说，目前构建防空防灾应急机制的时机已经成熟、条件已经具备。一是防空防灾一体化建设体制逐步建立。我国部分省市以政府令或法规、规章等形式明确赋予了各级人防部门综合协调、系统保障、特种救援职能，成立了防空防灾指挥部，建立了应急救援中心，完善了预案体系，并先后在人防办加挂上了民防局牌子。四川也要求全省各市（州）均要按规定在人防办挂民防局牌子，逐步实现防空防灾一体化。二是防空防灾应急救援配套建设初具规模。经过几年的建设，我省部分城市已初步实现了民防指挥手段自动化、重特大灾害预案智能化、特种救援装备配套化、救援力量专兼结合的救援体系，建立了与110、119、120的联动机制。三是防空防灾应急救援职能已初见成效。据资料统计，近年来，各级人防部门充分发挥综合协调、系统保障、特种救援职能，先后参与、协调处置重大灾害事故100多起，救助人员2万多人，为社会减少经济损失达3亿元。四川省人防系统也在5.12汶川大地震和今年的洪灾及泥石流灾害中做了大量工作，发挥了重要作用。对此，各级党委、政府和军事机关应给予高度重视，积极带头借鉴这些经验做法，把握时机、制定政策、明确职能，加快推进防空防灾一体化建设。
四、充分发挥人防在城市应急救援中的作用
当前，要结合建立健全突发公共事件应急管理机制，积极稳妥地深化人民防空向防空防灾相结合的民防体制的改革。一是把人防指挥体制与政府处置突发公共事件的应急管理体制相衔接。明确人防部门为本级政府应急管理工作的成员单位，赋予其参与预防与处置突发公共事件的综合规划、计划、方案拟制等职能。二是切实加强人防专业队伍建设。将各类人防专业队伍纳入应急救援队伍建设之中，统一管理、统一训练，平时为政府预防与处置突发公共事件提供服务和保障，战时遂行防空袭斗争任务。三是充分发挥人防设备设施的应急救援作用。把人防设备设施用于保障平时应急救援行动，为政府预防与处置突发公共事件提供组织指挥平台、物资储备场所、预警报警手段和信息交互平台，为人民群众在紧急情况下提供疏散隐蔽等防护保障。四是加大人防宣传教育力度。充分利用人民防空的社会宣传教育资源，为政府、社会和人民群众提供防灾培训场所、手段和教材，实施平战一体化的防护知识教育和技能培训。
总之，实现防空防灾一体化，把人防部门变为党委政府组织指挥战时防空、平时应急救援的综合协调机构，既有利于形成应急救援和防灾救灾的整体合力，又有利于完善和强化政府有关部门防灾救援职能，充分发挥各有关部门的协同作用，达到防空防灾资源共享的目的，提高城市总体防空防灾水平。（四川省自贡市人民防空办公室主任 蔡锎耘） |
